姬兆亮
習近平總書記強調，“我們全面深化改革，就要激發市場蘊藏的活力。”11月27日召開的國務院常務會議強調，“要持續推進簡政放權、放管結合、優化服務。”我國在行政審批方面曾經長期存在著以批代管、標準不清、流程繁瑣、多頭管理等問題，導致企業在辦理行政審批過程中經常遭遇“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”等困境，嚴重制約了企業活力。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢、攻堅克難，深化“放管服”改革，加快推進政府職能轉變，在上海浦東新區率先試點，著力破解企業“辦證難”問題。
欲流之遠者，必浚其泉源。推進“證照分離”改革，重點是要處理好政府和市場關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。浦東的改革試點，從國家戰略的高度，從改革全局的高度“大膽試、大膽闖、自主改”，為全國積累可復制可推廣的經驗。
探索先行先試，形成浦東樣本。“證照分離”改革試點3年多來，上海市浦東新區取得了一系列歷史性成果，初步形成了以“企業導向、系統集成、法治引領、信用支撐”為特征的“放管服”改革浦東樣本。兩批共計198項改革事項（其中國務院批復同意的兩輪改革試點事項163項，上海市政府報國務院自主改事項35項）全面落實，并得到國務院的高度認可，在全國范圍進行了復制推廣。受益于“證照分離”改革，浦東新區各類納稅主體數量與2015年相比，增長了24%，年均增長8%。2018年，上海市浦東新區地區生產總值突破1萬億元。在今年10月世界銀行公布的《2020年營商環境報告》中，中國全球營商環境排名從前年的78名躍升至31名，其中上海統計權重為55%。
圍繞企業主體，破解痛點難點。2015年12月，國務院批復同意在上海市浦東新區對116項企業市場準入審批事項實施改革，揭開了“證照分離”改革序幕。“證照分離”改革著力破解市場主體“辦證難”“準入不準營”問題，最大限度地減少審批事項、簡化審批流程、優化審批服務，最大程度地降低企業創新創業門檻和成本。在推進“證照分離”改革試點過程中，上海市浦東新區始終堅持企業導向：問需于企業，將事項清單按行業分類推送給企業，通過企業“眾籌”改革事項；問策于企業，梳理企業建議，圍繞重點產業，針對企業痛點研究確定改革方式；問效于企業，全面了解企業感受度和滿意度，持續優化完善改革舉措。第三方評估顯示，“證照分離”改革以來，營商環境改善很大的企業占88%；對行政審批制度改革滿意的占92%。
注重系統集成，突出協同高效。“大道至簡，實干為要。”回顧上海市浦東新區“證照分離”改革歷程，始終堅持以“減證”促“簡政”，在行政審批上做“減法”，把“放手”當作最大的“抓手”，同時加強事中事后監管，堅持“放手”但不“甩手”，持續推進政府職能深刻轉變。在“放”的方面，著重體現“一個轉變、兩個確立”：一個轉變即轉變審批管理模式，從重事前準入審核轉為重事中事后監管；兩個確立即確立清單管理制度，將涉企經營許可事項全部納入清單管理，清單之外，企業取得營業執照即可自主開展經營；確立“四扇門”改革方式，取消審批的注重協同配套，改為備案的注重當場辦結，告知承諾的注重信用支撐，優化審批服務的注重簡便透明。在“管”的方面，探索確立了“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”的“六個雙”政府全程閉環綜合監管新模式。在“服”的方面，強化“互聯網+政務服務”融合創新，推動政府管理創新與信息技術深度融合，依托“一網通辦”推進政務服務扁平化、便捷化、智能化，讓數據多跑路、群眾少跑腿。（見下圖）
堅持法治引領，促進制度革新。上海市浦東新區在推進“證照分離”改革過程中，按照重大改革于法有據的要求，準確把握和處理改革與法治的辯證關系。一方面堅持“在法治下推進改革”，充分發揮法治對改革的引領和保障作用。運用法治思維對行政審批事項依據進行全面梳理，分層分類提出法治保障路徑并推動實施。對擬取消審批事項，先后提請國務院、上海市人大常委會暫時調整實施相關法規有關規定，運用綜改授權“自主改”暫時調整實施相關地方性法規和市級部門規范性文件有關規定。在“一業一證”改革中，運用上海市人大常委會授權，由區人大作出支持改革的決定，在厘清“行業綜合許可證”中多重法律關系的基礎上，明確相關行政主體法律責任，排除相關法律風險。另一方面堅持“在改革中完善法治”，依法推進治理體系和治理能力現代化。上海市浦東新區在推進改革過程中，將實踐中已經相對成熟的改革經驗和措施及時上升為法規，比如對擬實施告知承諾事項，提出立法建議并參與起草全國第一個規范告知承諾制度的地方政府規章，加強對違反告知承諾行為的處罰力度，提升告知承諾實施效果。比如推動將運用綜改授權作出暫時調整實施地方性法規有關規定的做法上升為地方性法規。再比如正在積極推動將實踐中行之有效的“六個雙”綜合監管制度上升為地方政府規章等，成為改革推動法治完善的鮮活樣板。
強化信用支撐，創新監管體系。現代市場經濟是以信用為基礎的經濟。完善以信用為抓手的新型治理體系，是深化政府“放管服”改革，規范市場經濟秩序的重要支撐。近年來，上海市浦東新區大力推動“信用浦東”建設，通過夯實信用基礎、完善評信體系、拓展信用應用，以信用服務的大提升，促進營商環境的大躍升和市場主體的大發展。信用基礎設施方面，建成“一庫一網一平臺”信用信息化基礎設施，信用平臺橫向與浦東新區所有職能部門互聯互通，縱向與上海市市級平臺對接，實現法人、自然人信用信息全覆蓋。信用監管方面，形成了貫穿市場主體全生命周期，銜接事前信用核查和信用承諾、事中信用評估分級和分類檢查、事后聯合獎懲和信用修復的全過程閉環監管。信用綜合評估方面，在“六個雙”綜合監管機制中嵌入以公共信用評估和行業信用評估互為補充、互相支撐的評估體系，對市場主體進行實時動態智能評估和信用自動分級分類。信用信息應用方面，在行政審批、政策扶持、招標投標等事項中，開展了信用核查，對于誠實守信的企業，優先支持或提供便利化服務。
持續深化改革，再造業務流程。黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”列為全黨的一項重大戰略任務。在第二屆中國國際進口博覽會上，習近平總書記發出了繼續優化營商環境的號召，表示將繼續針對制約經濟發展的突出矛盾，在關鍵環節和重要領域加快改革步伐。2019年8月，國務院常務會議決定，從12月1日起，在全國自貿試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點，對中央層面設定的全部523項涉企經營許可事項，推動照后減證和簡化審批。11月30日，李克強總理就在自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點作出重要批示。12月2日，國務院召開“證照分離”改革全覆蓋試點工作電視電話會議，進行培訓動員部署。上海市浦東新區將更加積極主動地擔起國家戰略，勇當新時代全國改革開放和創新發展的標桿,根據全覆蓋總體要求，一方面率先啟動“證照分離”改革全覆蓋工作，逐項對照523事項清單，按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾和優化審批服務四種改革方式，分級分類細化落實改革舉措；另一方面在“證照分離”改革的基礎上，上海市浦東新區率先探索開展“一業一證”改革。從以“部門為中心”的單個事項改革，向“以企業為中心”的業務流程革命性再造轉變，實現“一帽牽頭、一鍵導航、一單告知、一表申請、一標審核、一證準營”。今年7月31日啟動改革，截至11月底，只涉及區級事權的43個行業已全面實施，實現全程網辦，共核發54張行業綜合許可證。
“證照分離”改革是刀刃向內以政府職能轉變推進政府治理體系和治理能力現代化的生動實踐。面向未來，改革開放再出發使命在肩。上海市浦東新區將深入貫徹習近平總書記考察上海時的重要講話精神，按照李克強總理關于更大力度推進“放管服”改革、扎實做好“證照分離”改革試點擴面工作的批示要求，在上海市委市政府堅強領導下，不忘初心、牢記使命，勇當標桿，敢為闖將，緊抓制度創新這個核心，對標國際最高標準、最好水平，持續向縱深推進“證照分離”改革試點，努力打造市場化、法治化、國際化的營商環境。（作者系上海市浦東新區政協主席）
